Před 20 lety proběhla zpackaná správní reforma
Před dvaceti lety proběhla velká správní reforma, která vedla k zavedení krajů a smíšení státní správy a samosprávy, zrušeny byly naopak okresy. Výsledkem nebyla proklamovaná decentralizace a přiblížení veřejné správy občanovi, došlo k jejich opaku. Centrální orgány v Praze kontinuálně posilují, vznikl organizační a zájmový propletenec, kterému občané a mnohdy i politici nerozumějí. Co se na přelomu tisíciletí vlastně stalo?
V nových politických a společenských poměrech po Listopadu 89 bylo třeba reformovat územní státní správu, vykonávanou dosud systémem národních výborů. Došlo k obnovení samosprávy obcí a bylo tedy třeba hledat způsob vztahu státní správy a územní samosprávy. Moravské politické organizace vnesly svým požadavkem na rehabilitaci zemské samosprávy Moravskoslezské země na politickou scénu také otázku územní samosprávy vyššího řádu.
Obě tyto otázky, tedy vztah státní správy a územní samosprávy a uplatnění vyšší územní samosprávy, byly vyřešeny špatně. Státní správa a územní samospráva byly institucionálně spojeny na úřadech obecních samospráv v takzvaném smíšeném modelu veřejné správy. To následně vedlo k zániku územních politických orgánů státu – okresních úřadů. Smíšený model veřejné správy je přitom organizačním a zájmovým propletencem, který je zatížen rizikem systémové podjatosti a vytváří klientelistické a korupční prostřední.
Vyšší územní samospráva byla uplatněna v malých krajích, nikoli v našich dostatečně velkých tradičních zemích. Proto nevedla k decentralizaci státní moci, ale naopak přispěla k upevnění centralizmu. Jakoby při řešení vyšší územní samosprávy v České republice spíše než o její skutečné naplnění šlo o zajištění mocenských a ekonomických zájmů státního centra.
Zavedení nových pojmů veřejná správa a později také “veřejná služba” bez vysvětlení, co je jejich pravým obsahem a jaký mají vztah vzájemně i vůči pojmům státní správa a územní samospráva, přivedlo naši společnost do situace, kdy jen málokdo tuší, o čem je při jejich používání řeč.
Pokud jde o vyšší územní samosprávu, je dnes umožněna čtrnácti malým krajům, které nápadně připomínají gottwaldovské kraje po roce 1948. Ani vzdáleně nerespektují historické zemské hranice, ani sídlení strukturu státu. Zejména Kraj Vysočina vytváří nepřirozený celek, zahrnující jak jihovýchodních část Čech, tak západní Moravu a svým východním okrajem na moravské straně dokonce zasahuje do mikroregionální spádové oblasti Brna. Pro svoji nesourodost nebo malou rozlohu a malý počet obyvatel jsou kraje objektivně nezpůsobilé nést politický úkol decentralizace státní moci; normotvornou pravomoc koneckonců v současné době prakticky ani nemají.
Kraje většinou také nesplňují evropské velikostní standardy pro územní samosprávné celky (NUTS) a proto nemohou být samostatnými příjemci prostředků z evropských fondů. Nezbylo tedy, než většinu z nich následně sloučit do takzvaných regionů soudržnosti, které se pak z důvodu chybějící účinné demokratické kontroly staly dějištěm korupčních afér při nakládání s „evropskými“ penězi. Z toho důvodu bylo nakonec nutno i celou tuto „evropskou“ agendu soustředit do Centra pro regionální rozvoj České republiky se sídlem v Praze. O uplatnění principu subsidiarity jako jedné ze stěžejních hodnot evropské integrace ani nemůže být řeč.
Jak již bylo uvedeno, zavedení krajského zřízení přispělo k upevnění centralizmu České republiky. Velmi jednoduše to lze i bez složitých rozborů poznat na nulové redukci ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy v hlavním městě, k níž by nutně muselo v souvislosti s ustavením vyšší územní samosprávy a decentralizací státní moci dojít. Protože v Praze po zavedení krajského zřízení neubylo nebo nebylo zmenšeno žádné ministerstvo či jiný ústřední orgán státní správy, lze v České republice otevřeně hovořit o chybějící vyšší územní samosprávě.
Centralizmus v ČR, tak jako jinde, se projevuje v nerovnoměrném rozvoji jeho jednotlivých území, především v rozdílu mezi životní úrovní obyvatel hlavního města a zbytkem republiky. Mezi periferie se krajským zřízením zařadila i celá Morava, respektive “východ Česka”, na který byla tato tisíciletá země degradována.
Rozvojové disproporce mezi centrem a kraji jsou nesporně jednou z příčin silné migrace kvalifikovaných pracovních sil do Prahy a vylidňování krajů. Trvalá i denní migrace způsobuje v hlavním městě dopravní přetížení, kolabující infrastrukturu a tlak na zábor další a další půdy pro stavbu stále chybějících bytů. Před časem dokonce předseda vlády hledal v Praze místo pro výstavbu nové vládní čtvrti, aniž by se zamýšlel nad příčinami výše popsaných negativních jevů a jejich možné souvislosti s vnitřní organizací státu.
Pokud jde o smíšený model veřejné správy, ten již svým názvem naznačuje, že se v něm mísí nejen činnosti, ale bohužel i zájmy územní samosprávy a státní správy. V praxi to funguje tak, že větší obecní úřady, jako orgány územní samosprávy, vykonávají v režimu takzvané přenesené působnosti úkoly státní správy pro svoje město i pro další obce ve svěřeném správním obvodu.
Petr Narwa, bývalý přednosta Okresního úřadu Rychnov nad Kněžnou, to v odborném časopisu Veřejná správa již z roku 1998 popisuje takto: „Silný a téměř světově unikátní přenos státní moci na samosprávné orgány na úrovni obce i na úrovni kraje bez přímého vlivu moci výkonné klade mnoho nezodpovězených otázek. Jednou z nejpodstatnějších otázek je téměř protichůdný střet vlastnických zájmů samosprávy a na druhé straně kontrolních, regulačních i sankčních zájmů státu či lépe celé společnosti. Obě tyto funkce má v celém rozsahu plnit jediné těleso s jednou politickou reprezentací a se stejným úřednictvem. Neuchopitelnou a nepochopitelnou absurditou je pro mě představa, že ‘okresní’ kompetence bude vykonávat úřad města.“
Václav Veber, bývalý právník Ministerstva životního prostředí, se vyjadřuje v době diskuzí o uplatnění smíšeného modelu také na úrovni krajů v témž časopisu takto: „’Čistota’ státní správy a její odpojení od samosprávy je dle mého názoru klíčovým problémem při řešení jejich vzájemného vztahu. Výše jsem se již zmínil o mých spíše negativních zkušenostech s fungováním státní správy v přenesené působnosti obcí. Snad nejmarkantnější příklady negativních zkušeností pochází z postavení správních orgánů, pracujících na magistrátech statutárních měst s působností okresních úřadů. V podmínkách magistrátů, a nejen tam, dochází v zásadě k dvojímu zasahování do výkonu státní správy. Jednak je správní aparát využíván k zajišťování úkolů, které magistrátu nebo obecnímu úřadu uložila rada nebo zastupitelstvo a v druhém případě samosprávní činitelé ovlivňují rozhodování pracovníků státní správy svými názory, které vycházejí ne ze znalosti právních předpisů, ale z názorů voličů.“
Různými autory zde popsaná legální, ale stěží legitimní situace přinesla do našeho právního slovníku nový pojem: systémová podjatost. Vyjadřuje stav potenciální podjatosti zaměstnanců obecních úřadů v pozici úředníků, vykonávajících v přenesené působnosti státní správu. Podjatost je zde přitom založena samotným organizačním propojením státní správy a územní samosprávy v nastaveném systému smíšeného modelu veřejné správy. Podjatí jsou úředníci při zvažování, je-li jim bližší nestrannost výkonu státní správy, nebo přízeň nadřízeného starosty.
Problematikou systémové podjatosti se v roce 2012 zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. Problém velmi přesně vystihl v následujícím usnesení: „Právě v soudobém českém modelu spojené územní veřejné správy, v němž státní správu i samosprávu vykonávají z podstatné části orgány územních samosprávných celků jakožto politických entit ovládaných místními či regionálními politickými reprezentacemi, prosazujícími nezřídka partikulární zájmy a nikoli zájem veřejný, nelze nebezpečí plynoucí ze systémové podjatosti podcenit. Je tomu tak proto, že v modelu, v němž v posledku o osudech zaměstnanců územního samosprávného celku rozhoduje místní či regionální politická reprezentace, nezřídka ovládaná zákulisními vlivovými strukturami, jež z povahy věci má zájem na tom, aby určité věci místního významu byly řešeny určitým způsobem, fakticky nelze v rámci územní samosprávné jednotky zajistit skutečné úplné oddělení politických a zákonných hledisek při výkonu veřejné správy.“
K výše citovanému usnesení připojil ústavní soudce Palla oponentní stanovisko, kterým výše citované usnesení dovedl do logického konce. Opět z něj cituji: „…zaměstnanecký poměr úřední osoby k územnímu samosprávnému celku je bez dalšího důvodem pochyb o její nepodjatosti ve věci, v níž má tato úřední osoba v oblasti přenesené působnosti rozhodovat ve správním řízení o zájmu svého zaměstnavatele. Totéž platí i při rozhodování ve věcech, u nichž může mít územní samosprávný celek zájem na výsledku řízení z důvodu jiného materiálního zájmu. Tento stav je závažným narušením zásady nestrannosti při rozhodování správního orgánu, tedy narušení práva na spravedlivý proces i při řízení před správním orgánem.“ Je tak umožněn stav, kdy obecní úřad ve spolupráci s politickým vedením obce funguje jako “partička”, která se dohodne na ochraně svých zájmů.
Vláda na tento závažný stav naší správy nijak nereagovala. Jen Ministerstvo práce a sociálních věcí v roce 2012 v tichosti převedlo svoji státně-správní dávkovou a příspěvkovou agendu z obecních úřadů na úřady práce, rozeseté v okresech. Až v roce 2020 Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) v odůvodnění svého návrhu novely stavebního zákona oficiálně přiznalo riziko systémové podjatosti v našem smíšeném modelu veřejné správy. Takové riziko podle MMR “…hrozí při výkonu státní správy na obecních či městských úřadech z toho prostého důvodu, že jde o orgány územní samosprávy, nikoli orgány státu“. MMR to popisuje tak, že „…vykonávají-li státní správu na úseku stavebního práva orgány územní samosprávy, mohou kolidovat legitimní zájmy samospráv prosazované v samostatné působnosti s veřejnými zájmy, chráněnými při výkonu státní správy“. A jak dále uvádí „…v neposlední řadě plynou z tohoto uspořádání místní klientelistické a korupční hrozby.“
MMR by po této zkušenosti přirozeně chtělo obecním úřadům výkon státní správy na úseku stavebního práva odebrat. Nemá však možnost přesunout stavební úřady na nějaký místně příslušný orgán státu, protože okresní úřady byly zrušeny. Improvizuje proto s přesunutím prvoinstančních stavebních úřadů na krajské úřady a se zřízením jednoho odvolacího stavebního „superúřadu“. Je to další z řady problematických řešení, ve skutečnosti ale jen logický důsledek předchozích neuvážených kroků ve správní reformě.
Konstatování reálného rizika systémové podjatosti, klientelistických a korupčních hrozeb, zachycené ve vládním materiálu, by však mělo být vážným důvodem k zahájení diskuze o opuštění smíšeného modelu, očistění státní správy od nepatřičných politických vlivů a také ovšem o obnově okresních úřadů.
Schéma veřejné správy v České republice
Celkově lze shrnout, že výsledky správní reformy z přelomu tisíciletí jsou tristní – zmatečná veřejná správa a jen formální, prakticky chybějící vyšší územní samospráva a decentralizace. Je pozdě naříkat nad diletantstvím nebo dokonce postranními úmysly mnohých aktérů její realizace. Spíše je třeba diskutovat nad zlepšením stavu, což půjde v okamžiku, kdy si společnost nedostatky naší veřejné správy uvědomí.
V tu chvíli můžeme přestat s experimentováním a nepovedeným sociálním inženýrstvím a odrazit se od toho, co se v naší minulosti i u úspěšnějších evropských sousedů osvědčilo. Cestou jsou územní celky s větším socioekonomickým a kulturním potenciálem a taková veřejná správa, u které bude občan vědět, kdy jedná s politickou reprezentací a kdy se státním úřednictvem.